Управление образованием – один из актуальных и важных вопросов государственного управления, особенно в такой сложный в социально-экономическом отношении период, каким является начало нового столетия. В настоящее время политика Российской Федерации в отношении управления государственными организациями, осуществляющими деятельность в сфере образования, определяется следующими принципами:
- – обеспечение конституционных прав граждан на образование:
- – интеграция высшего образования и науки;
- – вовлечение всех государственных организаций образования в решение поставленных задач;
- – обеспечение развития образования как социально значимого блага, обладающего выраженными положительными внешними эффектами, с учетом необходимости сохранения единства образовательного пространства Российской Федерации;
- – ориентация на обеспечение прогресса в экономике;
- – содействие гармонизации интересов государства, населения, бизнеса, менеджмента, педагогических коллективов образовательных организаций, а также институтов гражданского общества.
В Российской Федерации управление образованием осуществляется на трех уровнях : федеральном, региональном и местном (муниципальном).
→ Федеральный уровень управления включает в себя две разновидности органов управления: а) федеральные (центральные) государственные органы управления образованием (Министерство образования и науки РФ); б) федеральные ведомственные органы управления образованием (многие министерства и ведомства имеют свою систему образования и сеть образовательных учреждений, готовящих специалистов для конкретной сферы деятельности).
Министерство образования и науки РФ (Минобрнауки России) согласно соответствующему решению Правительства РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
→ На региональном уровне управления функционируют государственные органы управления образованием субъектов РФ . Здесь созданы различные органы управления образованием, например Департамент образования г. Москвы, Управление образования и науки Тамбовской области, Министерство общего и профессионального образования Чеченской Республики и т.д. Деятельность органов управления образованием в субъектах РФ направлена на обеспечение проведения единой государственной политики в области образования, создание системы непрерывного образования населения, реализацию программы всеобщего среднего образования молодежи, оказание практической помощи районным (окружным) органам и учреждениям образования в систематическом обновлении содержания образования, совершенствовании воспитания, обучения, развития учащихся; финансирование программ и проектов развития образования, лицензирование, аккредитование, аттестацию и экспертизу подведомственных учреждений и др.
→ На местном (муниципальном) уровне функционируют районные и городские органы управления образованием (управления образованием при местных администрациях). К их компетенции Законом РФ "Об образовании" отнесены такие важные функции, как реализация права граждан на получение общего образования, осуществление государственной политики в области образования, создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений и т.п.
Основные направления развития управления образовательными системами различного уровня. Произошло разграничение компетенции между местными (муниципальными) органами управления и администрацией общеобразовательного учреждения, осуществляющей управление образовательной системой учебного заведения. В различных моделях самоуправления, реализующихся в учебных заведениях, отмечаются такие положительные явления, как:
- – повышение уровня автономности;
- – появление возможности формулировать свою миссию, стратегию, переходя от позиции пользователя действующих систем управления к позиции проектировщика и создателя новых систем;
- – высвобождение творческой энергии, инновационного потенциала работников образования;
- – развитие плюрализма мнений;
- – привлечение квалифицированных специалистов из вузов;
- – получение дополнительных источников финансирования;
- – изменение штатного расписания.
Наряду с традиционными органами общешкольного управления (педсовет, родительский комитет, ученический совет) в настоящее время появились советы школ, попечительские советы, приемные комиссии, научно-методические советы, советы лицеистов, советы гимназистов, школьные парламенты и др.
Ряд общеобразовательных учреждений, реализуя планы собственного развития, перестраивает структуру управления на основе поиска "золотой середины" между централизацией и децентрализацией управления. Централизованные подходы характеризуются в разработке планов школы, а децентрализованные – в их реализации. В школах, работающих в режиме развития, введены группы нововведений, проектные группы, группы разработчиков, экспертные группы. Внедрение в школе элементов менеджмента содействует процессу демократизации и гуманизации школьной жизни, эффективному управлению школой, педагогическим и ученическим коллективами.
- С 1 марта 2008 г. таких субъектов 83.
Согласно Закону РФ «Об образовании» (ст. 8) система образования представляет собой совокупность взаимодействующих:
● преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
● сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
● органов управления образованием и подведомственных учреждений и организаций.
Цель системы образования - обеспечить право человека на образование. Критерием эффективности деятельности такой системы является уровень образованности граждан - воспитанности и обученности. Право на образование - основное и естественное право человека - реализуется им всю жизнь. С помощью образования возможно максимальное развитие огромного интеллектуального потенциала человека.
Право на образование имеет целью удовлетворение потребности человека в информации и непосредственно в обучении и воспитании. Потребности в информации и образовании стоят на одном уровне с первичными потребностями человека: физиологическими, в обеспечении безопасности и защищенности.
Все компоненты системы образования постоянно изменяются, развиваются. Одно из важных изменений - развитие Государственных образовательных стандартов (ГОС) . В числе разрабатываемых законопроектов находится проект закона «О государственных минимальных социальных стандартах», в которые планируется включить и стандарты в области образования: набор общедоступных и бесплатных услуг, предоставляемых образовательными учреждениями; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся; норматив числа студентов, получающих бесплатное высшее профессиональное образование в государственных высших учебных заведениях; уровень обязательного образования, который должен получить каждый гражданин страны.
Образовательные программы осваиваются с учетом потребностей и возможностей личности в следующих формах: очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования, экстерната. Допускается сочетание различных форм получения образования. Независимо от форм получения образования для объективной оценки уровня образования используются Государственные образовательные стандарты, которые устанавливаются федеральным законом. Следует обратить внимание на то, что строгое соблюдение принципа преемственности между образовательными программами разных уровней обеспечивает целостность и непрерывность всей системы образования в России и отсутствие в образовательном пространстве этой системы тупиковых образовательных ветвей.
Образовательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы или основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается соответствующим Государственным образовательным стандартом (ст. 7).
Важнейшими ролевыми участниками (субъектами) в процессе управленческого взаимодействия являются учредители, заказчики, пользователи, представители властных структур, партнеры, конкуренты.
Основным заказчиком образовательных учреждений выступает государство и его ведомства, которые:
● формируют образовательную политику;
● регистрируют, лицензируют, аттестуют, аккредитуют образовательные учреждения;
● определяют Государственные образовательные стандарты;
● проводят экспертизу подведомственных им учреждений.
Учредителями образовательных учреждений согласно Закону РФ «Об образовании » (ст. 11) могут являться:
● органы государственной власти и регионального (местного) самоуправления;
● отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (фонды, союзы, ассоциации);
● общественные и религиозные организации, зарегистрированные на территории РФ;
● граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Учредители образовательных учреждений наделены широкими правами и полномочиями. В случае реорганизации органов государственной власти, органов управления образованием и (или) органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам.
Учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство Российской Федерации.
Учредителем специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Законом РФ «Об образовании» федеральные органы государственной власти и органы управления образованием должны:
● формировать и осуществлять федеральную политику в области образования;
● регулировать правовые отношения в области образования;
● разрабатывать и реализовывать федеральные и международные программы развития образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей;
● формировать федеральные государственные и ведомственные органы управления образованием;
● согласовывать назначение руководителей образовательных учреждений федерального подчинения (если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов);
● устанавливать порядок создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
● устанавливать перечень профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
● разрабатывать и утверждать типовые положения об образовательных учреждениях;
● устанавливать порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;
● регулировать трудовые отношения и др.
В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся (ст. 29):
● определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике РФ в области образования;
● законодательство субъектов Российской Федерации;
● определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;
● осуществление федеральной политики в области образования;
● разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования;
● формирование государственных органов управления образованием и руководство ими;
● создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений;
● установление национально-региональных компонентов Государственных образовательных стандартов;
● формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;
● установление местных налогов и сборов на цели образования;
● установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования;
● организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений;
● организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;
● обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения Государственных образовательных стандартов;
● издание нормативных документов в пределах своей компетенции и др.
Органы местного самоуправления (ст. 31) ответственны за реализацию права граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования ; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.
К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:
● планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;
● формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
● обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
● регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
● создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
● создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
● назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
● строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
● контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
● использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования и др.
Компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32) состоят в том, что оно самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, Типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и Уставом образовательного учреждения.
К компетенции образовательного учреждения относятся:
● материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса;
● привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом данного образовательного учреждения, дополнительных источников финансовых и материальных средств;
● представление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;
● подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации ;
● организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;
● разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
● разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;
● разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;
● установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;
● установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами;
● установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения, порядка и размеров их премирования;
● разработка и принятие Устава образовательного учреждения;
● разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения;
● самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников;
● самостоятельное осуществление образовательного процесса;
● осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся образовательного учреждения;
● контроль за своевременным предоставлением отдельным категориям обучающихся, воспитанников дополнительных льгот и видов материального обеспечения;
● обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных;
● создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
● содействие деятельности учительских (педагогических) организаций (объединений) и методических объединений;
● координация в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций (объединений), не запрещенной законом, и др.
Образовательное учреждение несет в установленном законодательством РФ порядке ответственность за:
● невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;
● реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;
● жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;
● нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;
● иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется на основе Закона РФ «Об образовании» и Устава соответствующего образовательного учреждения . Управление строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др.
Непосредственное управление государственным или муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель соответствующего образовательного учреждения.
Представим основные функциональные обязанности некоторых руководителей образовательных учреждений.
Директор общеобразовательного учебного заведения выполняет следующие функциональные обязанности:
● руководит образовательным учреждением совместно с советом школы в соответствии с Уставом школы, законодательством Российской Федерации, нормативно-правовыми актами;
● обеспечивает государственную регистрацию школы, лицензирование образовательной деятельности, государственную аттестацию и аккредитацию школы;
● создает атмосферу единого понимания и совместного формулирования целей, ценностей и задач, перспектив развития образовательного учреждения всеми участниками образовательного процесса, формирует внутришкольную педагогическую культуру, ответственность за общую работу и ее результаты. Регулирует отношения в коллективе, поддерживает благоприятный морально-психологический климат, поощряет и стимулирует творческую инициативу работников;
● несет ответственность перед государством и обществом за соблюдение требований охраны прав детей, планирует и организует учебно-воспитательный процесс, осуществляет внутришкольный контроль, отвечает за качество и эффективность работы учебного заведения;
● представляет интересы учебного заведения в государственных и общественных органах;
● осуществляет подбор и расстановку педагогических кадров учебного заведения, прием детей в школу, увольняет педагогический, административный, учебно-воспитательный и обслуживающий персонал учебного заведения;
● организует в установленном порядке рациональное использование выделяемых учебному заведению бюджетных ассигнований;
● координирует управленческую деятельность своих заместителей, руководителей структурных подразделений школы, распределяет функциональные обязанности между ними;
● утверждает учебные планы, образовательные программы, расписания занятий, экзаменов, педагогическую нагрузку и графики работы педагогов и технического персонала школы;
● курирует состояние преподавания и результаты обучения и воспитания учащихся;
● руководит деятельностью педагогического совета школы ;
● принимает меры по безопасной эксплуатации зданий, оборудования, соблюдению правил внутреннего распорядка, охраны труда, норм санитарно-гигиенического режима, техники безопасности и противопожарной защиты;
● совместно с медицинскими работниками организует деятельность по оздоровлению детей и взрослых, оптимизации режима труда и отдыха;
● обеспечивает своевременное и правильное ведение делопроизводства, бухгалтерского учета, статистической отчетности.
Указанные функциональные обязанности директора школы существенно дополняются в Уставе школы в зависимости от типа школы, территориального расположения, состава учащихся и особенностей педагогического коллектива, сложившейся системы в работе с родителями и общественностью и др.
Заместители директора по учебно-воспитательной работе отвечают за организацию педагогического процесса, за выполнение образовательных программ и Государственных образовательных стандартов; осуществляют контроль за качеством знаний учащихся и их поведением; составляют расписание занятий; руководят методической работой в школе.
Характеризуя основные направления управленческой деятельности, необходимо отметить, что в последние годы произошло разграничение компетенции между школой и органами управления. В школах отмечается:
● повышение уровня автономности;
● появление возможности формулировать свою миссию, стратегию, переходя от позиции пользователя действующих систем управления к позиции проектировщика и создателя новых систем;
● высвобождение творческой энергии, инновационного потенциала работников образования;
● развитие плюрализма;
● привлечение квалифицированных специалистов из вузов;
● получение дополнительных источников финансирования;
● изменение штатного расписания.
Данные направления представлены в различных моделях самоуправления. Наряду с традиционными органами общешкольного управления (педсовет, родительский комитет, ученический совет) в настоящее время появились: Совет школы, Попечительский совет, Орган разработки стратегического развития школы, Совет учредителей, Инновационный совет, Экспертный совет, Приемная комиссия (отборочная), Научно-методический совет, Совет лицеистов, Совет гимназистов, Школьный парламент и др. Состав этих органов в разных типах школ и масштаб их деятельности неодинаков, степень участия членов и органов школьной организации также неравнозначна. Но именно этими управленческими звеньями разрабатывается и утверждается стратегия развития школы.
Развивающие школы, реализуя стратегические планы, перестраивают структуру управления на основе поиска «золотой середины» между централизацией и децентрализацией управления. В развивающих школах введены группы нововведений, проектные группы, группы разработчиков, экспертные группы. Внедрение в школе элементов менеджмента содействует процессу демократизации и гуманизации школьной жизни, эффективному управлению школой, педагогическим и ученическим коллективами.
Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое не будет нужным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже - доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Хотя, на каком-то этапе можно, по всей видимости, мириться с не очень качественным, но общедоступным образованием.
Определение качества образования - это сложная и самостоятельная задача. Для целей лекции будем считать, что качество-это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться или продолжать обучение обученный или выученный человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится, скорее, к содержанию образования.
Отсюда можно предположить, что основной целью функционирования системы образования является приведение ее в такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественного и (или) качественного.
Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования:
Способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе ”Об образовании“ - не менее 170);
Обеспечить качественное, на уровне современных требований обучение всех детей в школе не менее 12 лет;
Сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т. д.
Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. Понятно, что новое состояние можно описать по - разному. Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы или всей системой, которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей дошкольным воспитанием, поскольку эта цель касается только части системы.
Цель, таким образом, должна быть сформулирована, количественно и (или) качественно определена, обозначена, представлена на уровне понимания. Управление должно обеспечить изменение состояния системы, т.е. согласованную деятельность всех ее элементов, обеспечивающую движение к заданной цели и ее достижение.
Важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий - структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.
Структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами:
Наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего-решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;
Ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления вышестоящим отдельными функциями или некоторым их набором-вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения по ограниченному кругу вопросов;
Возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном административном ведении.
Обобщенная структура управления образованием изображена на рис. 3.2.
Рис. 3.2. Обобщенная структура управления образованием
Конкретная реализация структуры управления в разное время определялась разными условиями, часто скрывавшимися за стандартными формулировками ”в целях совершенствования. Для характеристики происходивших структурных изменений больше всего подходит понятие ”субъективного фактора“, поскольку масштабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по формулировкам в официальных документах, постоянно же усложнялись. С моей точки зрения, особенного усложнения управленческих задач не происходило, они просто менялись и даже не очень сильно.
Процесс же изменения структуры управления больше напоминал колебания. Изменения в органах управления образованием происходили и происходят достаточно регулярно, причем изменения эти все время воспроизводят все ту же линейно-функциональную структуру. В качестве примера обратимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1).
Как видно из приведенной информации, изменения в структуре управления образованием осуществлялись с завидной регулярностью. Необходимо обратить внимание еще на одну важную особенность: при формальном требовании к обособленному существованию управления отдельно от управляемого объекта органы управления образования формально же включены в состав системы образования (в соответствии с определением, данным в Законе ” Об образовании“). Из этого кажущегося маловажным обстоятельства следует весьма важный вывод: при изменении структуры органов управления образованием должно (!) меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений такого рода обычно это обстоятельство в расчет не принимается, а системные изменения не только не прогнозируются, но даже и не обсуждаются. Речь идет о чем угодно: о сокращении бюрократов, исключении не свойственных функций, дублирования и т. д.,- но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования. Утешает только то, что в других отраслях положение ничуть не лучше, на стадии проектирования никто не знает, к чему эти преобразования приведут.
До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был представлен Министерством образования Российской Федерации, в ведении которого к тому времени находились 658 учреждений среднего и 326 высшего профессионального образования федерального уровня. На этом же уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляли также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находились в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов-в ведении 20 министерств и ведомств.
Такое распределение на федеральном уровне складывалось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны - охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. Развивающиеся научно-образовательные школы выделялись из состава вузов. От такого мощного вузовского центра, как, например, МВТУ им. Н.Э.Баумана в свое время ”отпочковались“ МИСИ, МЭИ, МАИ, Академия химзащиты, Ижевский механический институт, факультеты МИХМ, МХТИ, МИФИ, а от Ленинградского политехнического института-Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз при ЛМЗ и др. И такие процессы происходили не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие ”собственных“ отраслевых учебных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства. Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил:
Ближе к источникам энергии, в качестве которых выступали образовательные и научные центры;
Ближе к месту потребления-в каждой области должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства;
Во вновь осваиваемых районах-Новосибирский и Дальневосточный научные центры, например.
Иначе говоря, учебные заведения создавались там, где по условиям того времени это признавалось необходимым. Собственно, сейчас происходит то же самое с поправкой на изменившиеся социально-экономические условия.
В то же время в ведении органов управления образованием субъектов Российской Федерации (ранее-краев, областей, автономных областей и округов) учебных заведений практически не было. А подавляющее большинство образовательных учреждений дошкольного и общего образования-яслей, детских садов, школ-находилось (и находится в настоящее время) в ведении муниципальных органов управления образованием.
После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления:
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
Федеральное агентство по науке;
Федеральное агентство по образованию.
Структура управления образованием приведена к виду, изображенному на рис. 3.3.
Рис. 3.3. Действующая структура управления образованием
Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена трехзвенная“ структура управления: от министерства через агентство к образовательному учреждению. По существу, агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства образовательным учреждениям посредством реализации отдельных управленческих функций. Подобные преобразования в структуре управления экономикой осуществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики.
Затем это расценивалось как создание излишних управленческих звеньев, и главки ликвидировались.
Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная). В данном случае не обсуждается вопрос о том, какая структура ”лучше“. Как будет показано дальше, обе они имеют право на существование в сформированных условиях функционирования образовательных учреждений и распределения обязанностей в области образования между уровнями государственной власти и управления.
С учетом же федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена четырехзвенная структура управления:
Министерство образования и науки Российской Федерации → орган управления образованием субъекта Российской Федерации → орган власти муниципального образования → учебное заведение.
Несколько более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства образования федерального уровня:
Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по ”двухзвенной“ схеме управляли учебными заведениями среднего и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием;
Минобразования России по ”четырехзвенной“ схеме осуществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища).
В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с большой сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном административном ведении находилось около 2 тыс. организаций. При этом Министерство стало и органом функционального управления для всей системы образования.
Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона.
Следует отметить, что роль региональных органов управления образованием последовательно усиливается:
В ведение субъектов федерации передаются расположенные на их территории образовательные учреждения среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня - в 2005/06 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня образования);
В ведении субъектов федерации находилось 48 высших учебных заведений.
По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы.
Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.
В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность управления образованием. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также формально не являются государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений.
В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений.
Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления.
Развитие системы образования определяется качественным улучшением управления, так как именно управление образованием прогнозирует пути совершенствования образовательной системы, направления ее деятельности и качество образования. Правовой основой управления образованием являются Конституция Российской Федерации (ст. 72), конституции и уставы субъектов Федерации, Федеративный договор, международные акты («Всеобщая декларация прав человека», «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», «Конвенция о правах ребенка» и др.), федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, положения об органах управления образованием, типовые положения и уставы образовательных учреждений.
Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы образования к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что означает как совместные действия федеральных и региональных органов, так и распределенную ответственность. Объем и пределы этих полномочий и ответственности установлены в Законе Российской Федерации «Об образовании». Основы системы государственного управления образованием в Российской Федерации определены постановлением Российской Федерации от 9 января 1992 г. В соответствии с этим постановлением в настоящее время в Российской Федерации сформирована следующая система органов государственного управления образованием:
Министерство образования Российской Федерации;
министерства образования республик в составе Российской Федерации;
управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований;
комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт- Петербурга.
Органы управления образованием районов, городов (округов) в городе могут быть созданы по решению органов местного самоуправления.
Названная децентрализация управления образованием в Российской Федерации привела к изменениям в управляющих подсистемах, в объектах воздействия, в содержании управленческих решений.
Если в прежней системе управления образованием управляющим был лишь федеральный уровень, на котором задавались цели, ставились задачи и контролировалось их выполнение, то в настоящее время в соответствии с порядком, определенным Законом Российской Федерации «Об образовании», разграничения компетенции федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации происходит постепенное перераспределение управленческих функций между различными уровнями управления образованием.
Результаты анализа взаимоотношений разных уровней управления образованием свидетельствуют об изменениях их характера: с повышением уровня управления уменьшается доля прямых воздействий управляющей системы на управляемую и увеличивается доля косвенных.
В этом заключается основное изменение характера отношений между уровнями управления образованием в результате проведенной реформы децентрализации управления. Центр тяжести в управлении образованием все последовательнее перемещается на региональный и муниципальный уровни.
Это объясняется тем, что территориальные системы образования формируются под воздействием процессов, результатом которых является возникновение общностей населения, имеющих и осознающих свои интересы. Сходство условий жизнедеятельности, достаточно общее место проживания, разнообразие форм социальных связей объективно определяют для каждой такой общности самостоятельные и специфические образовательные интересы.
Успех в реализации этих интересов зависит от многих причин, но в первую очередь от правильно созданной структуры управления образованием, подбора управленческих кадров, распределения между ними соответствующих функций.
Вариантов создания структур органов управления образованием может быть много. Это зависит от региональных и национальных особенностей, социально-экономических условий региона, сети образовательных учреждений, многоукладное™ и вариативности образования.
Общим является то, что структура, штатное расписание региональных органов управления образованием утверждаются постановлением руководителя администрации субъекта Российской Федерации. Им же определяется круг вопросов, решаемых органом управления, его задачи и функции, утверждается Положение об органе управления образованием.
Перечень задач, стоящих перед региональными органами управления образованием, определен Законом «Об образовании». Среди них к числу важнейших относится задача обеспечения условий, позволяющих обучающимся получать образование, не ниже предусмотренного образовательными стандартами; предоставление возможностей обучающимся реализовывать свои природные задатки и способности в соответствии со своими познавательными потребностями и возможностями. Последнее имеет непосредственное отношение к специальному образованию, актуальность которого в современных условиях чрезвычайно высока.
Это объясняется значительным ростом числа детей с проблемами в развитии и детей-инвалидов в частности (в настоящее время в Российской Федерации насчитывается около 2 млн таких детей, что составляет почти 5% от их общего числа), появлением детей со сложными, комплексными типами отклонений в развитии, с различными формами задержек психического развития, детей с аутизмом, нарушениями опорно-двигательного аппарата и т.д. и необходимостью создания для них специальной коррекционно-развивающей образовательной среды, обеспечивающей адекватные условия и равные с обычными детьми возможности для получения образования в пределах специальных образовательных стандартов, а также лечение, оздоровление, коррекцию нарушений развития, социальную адаптацию.
Комплекс этих проблем должен найти свое решение в первую очередь на региональном уровне в форме:
Создания региональной законодательной и нормативной правовой базы для функционирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений, системы коррекционно-развивающего обучения детей с задержкой психического развития и трудностями в обучении, создания условий для развития данной категории детей, поддержки семей, имеющих ребенка с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов;
Целенаправленной работы по подготовке кадров специалистов для работы с детьми, имеющими те или иные отклонения в развитии, повышению их квалификации;
Разработки методических и организационных основ выявления детей с проблемами в развитии и на основе анализа данных проектирования развития сети специальных (коррекционных) образовательных учреждений;
Создания предпосылок для развития системы психодиагностики и профилактики нарушений в развитии детей начиная с младенческого возраста (раннего вмешательства);
Управленческих решений, способствующих перемещению коррекционной психолого-педагогической работы в систему дошкольного образования;
Организации условий для планомерного развития системы профессиональной подготовки подростков-инвалидов и подростков с нарушениями развития, создания условий для их трудоустройства, интеграции в общество;
Контроля за качеством специального образования, содействия развитию инновационных форм деятельности в системе специального образования, поддержки реабилитационных учреждений нового типа, внедрения в практику работы достижений науки и передового опыта;
Поиска и отработки моделей интегрированного обучения детей с особыми нуждами в условиях массовой школы;
Привлечения к работе по решению проблем детей, имеющих отклонения в физическом, психическом здоровье, интеллектуальном развитии, региональных органов управления здравоохранением, социальной защиты населения, трудоустройства и занятости населения, общественных организаций.
Роль регионального уровня в управлении специальным образованием чрезвычайно велика и по ряду других причин.
Во-первых, как никакая другая сфера образования, специальное образование остро ощущает недостаток квалифицированных кадров (в среднем по Российской Федерации число специалистов-дефектологов составляет лишь 9% от их необходимого числа). Поэтому организация целевого набора на дефектологические факультеты педагогических вузов и университетов, организация курсовой переподготовки кадров на базе региональных институтов повышения квалификации работников образования (ИПК) в соответствии с потребностями региона, создание и координация деятельности региональных методических объединений учителей-дефектологов, оказание им помощи в подготовке и прохождении аттестации составляет значительную часть деятельности регионального органа по управлению специальным образованием.
Вторая особенность состоит в следующем. Для субъектов Российской Федерации в значительной степени характерны нестабильность и большие качественные различия в развитии и функционировании сети специальных (коррекционных) образовательных учреждений (по видам, по размещению и т.д.). Годами складывавшиеся традиции привели к тому, что в значительном числе муниципалитетов отсутствуют образовательные учреждения для обучения детей с проблемами даже в интеллектуальном развитии. А образовательные учреждения для глухих и слабослышащих, для слепых и слабовидящих детей, для детей с тяжелыми нарушениями речи, нарушениями опорно-двигательного аппарата в регионах представлены, в лучшем случае, в единичных экземплярах. Проблема усугубляется тем, что все эти образовательные учреждения в последние годы потеряли статус федеральных, Министерство образования Российской Федерации не решает вопросы их комплектования. В этих условиях региональный орган управления образованием должен на практике обеспечить каждому ребенку с проблемами в развитии его право на получение доступного образования, своевременную коррекцию психофизиологических и познавательных процессов. Это достигается путем совершенствования и развития сети специальных (коррекционных) образовательных учреждений, комплектования их детьми только в соответствии с заключением психолого-медико-педагогических комиссий и согласием родителей, решения вопросов обучения детей с проблемами в развитии за пределами региона и т.д.
Разнообразие видов специальных (коррекционных) образовательных учреждений (восемь видов) создает третью особенность управления специальным образованием на уровне региона. Она состоит в том, что региональные органы управления образованием, институты повышения квалификации работников образования становятся главными организаторами и координаторами методической работы в сфере специального образования регионов, центрами по обобщению и распространению передового опыта, реализации передовых педагогических технологий специального образования, инновационной деятельности, в том числе и становления реабилитационных учреждений нового типа (постоянно действующих психолого-медико-педагогических комиссий, центров психолого-педагогической и медико-социальной помощи, центров раннего вмешательства и т.д.).
В этой же связи из-за отсутствия в муниципальных образовательных системах необходимых квалифицированных кадров (тем более научных) осложнена экспертная оценка экспериментальной деятельности, реализация региональных образовательных программ и стандартов и т.д. Поэтому такую работу - на региональном уровне - можно сделать целенаправленной, научно обоснованной и, что не менее важно, достаточно эффективной.
И последнее. Несмотря на всю специфику, система специального образования не является изолированной. Она непосредственно связана с дошкольным, общим, дополнительным, начальным профессиональным образованием. И если в первых трех случаях совершенствовать контакты и взаимоотношения в работе можно на разных уровнях управления, то установление постоянных партнерских связей между специальными (коррекционными) образовательными учреждениями и учреждениями начального профессионального образования, привлечение последних к оказанию помощи специальным (коррекционным) школам в вопросах до-профессиональной подготовки, создания условий для получения обучающимися в системе специального образования доступного им начального профессионального образования является прерогативой регионального органа управления образованием.
Для реализации указанных задач в составе региональных органов управления образованием в соответствии с их структурой создаются специальные отделы (управления): специального образования, учреждений реабилитации, специального образования и социально-правовой защиты детства и т.д. Положения о них, функциональные обязанности специалистов утверждаются приказом руководителя регионального органа управления образованием. Являясь структурным подразделением регионального органа управления образованием, названные отделы (управления) в своей работе руководствуются действующим законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области образования, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации и администрации региона, нормативными правовыми документами Министерства образования Российской Федерации, положением о региональном органе управления образованием. Специалисты, занятые руководством системой специального образования, должны знать и уметь применять на практике:
«Конвенцию о правах ребенка» (ООН);
Конституцию Российской Федерации;
Закон Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 г. № 12-ФЗ;
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан;
Закон Российской Федерации «О психиатрической помощи населению»;
Семейный кодекс Российской Федерации;
Указы Президента Российской Федерации: «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» от 02.10.92 г. № 1156; «О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» от 25.08.93 г. № 394; «О научном и информационном обеспечении проблем инвалидности и инвалидов» от 27.12.92 г. № 802; «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» от 06.09.93 г. № 1338;
Постановление Совета Министров РСФСР от 24.05.91 г. № 278 «О мерах по улучшению работы специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков, имеющих недостатки в физическом или умственном развитии»;
Постановление Совета Министров РСФСР от 20.06.92 г. № 409 «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;
Типовые положения об образовательных учреждениях, утвержденные Правительством Российской Федерации;
Нормативные правовые документы Министерства образования Российской Федерации по вопросам специального образования.
Если говорить обобщенно, то именно специалисты регионального органа управления образованием, курирующие вопросы специального образования, на практике реализуют четыре основных функции управления образованием вообще и специальным образованием в частности. К ним относятся:
руководство - постоянная работа по поддержанию внутренних условий функционирования существующей системы специального образования в регионе;
организация - обеспечение постоянного соответствия системы специального образования региона изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;
администрирование - конструирование новых элементов (норм функционирования) системы специального образования региона;
управление - прогнозирование новых рамок системы специального образования, изменяющих ее актуальное состояние в соответствии с тенденциями развития специального образования в Российской Федерации, запросами общества, спросом на те или другие специальные (коррекционные) образовательные услуги.
Отделы (управления) специального образования региональных органов управления образованием призваны реализовывать государственную политику в области специального образования детей с отклонениями в развитии и детей-инвалидов; обеспечивать выполнение федеральных и региональных целевых программ, направленных на социальную поддержку и реабилитацию детей и подростков, нуждающихся в помощи и защите государства; осуществлять развитие региональных систем социальной и психолого-медико-педагогической реабилитации нуждающихся в ней детей.
На практике это достигается в ходе:
разработки законодательных актов (вносятся в законодательный орган администрацией региона), постановлений и распоряжений администрации субъектов Российской Федерации, норма-1вных правовых документов регионального управления образования, определяющих основные подходы к реализации целей специального образования в регионе и устраняющих пробелы федерального законодательства в этой сфере;
осуществления постоянного контроля за исполнением законодательства в области специального образования объектами образовательного процесса, выполнением нормативных правовых доцентов, учебных планов, государственных образовательных стандартов, который реализуется при комплексном (фронтальном) «учении управленческой деятельности муниципальных органов травления образованием, аттестации специальных (коррекционных) образовательных учреждений, проведении тематических проверок и другой инспекционной деятельности;
постоянной работы по анализу ситуации, связанной с удовлетворением потребностей населения региона в специальных (коррекционных) образовательных услугах на основе данных психолого-медико-педагогических комиссий, запросов и предложений общественных организаций (особенно тех, которые связаны с жизнедеятельностью инвалидов), родительских ассоциаций, обращений отдельных граждан, итогов работы специальных (коррекционных) образовательных учреждений и других учреждений (реабилитации системы образования, а также по подготовке предложений для рассмотрения на коллегиях регионального управления образования, совещаниях при руководителе регионального управления образования (производственных, аппаратных), совещаниях с руководителями муниципальных органов управления образованием, заседаниях советов руководителей учреждений специального образования, научно-методических советах по специальному образованию и т.д.;
оказания помощи муниципальным органам управления образованием в вопросах своевременного выявления, диагностики, психолого-медико-педагогической реабилитации детей и подростков, имеющих недостатки в физическом и умственном развитии, путем повышения компетенции специалистов муниципальных структур управления в вопросах специального образования, проведения научно-практических конференций, совещаний, семинаров по актуальным вопросам коррекционной педагогики, внедрения новых форм и методов обучения и воспитания детей с проблемами в развитии, дающих положительный результат;
лицензирования, аттестации (является компетенцией регионального управления образования), аккредитации специальных (коррекционных) образовательных учреждений;
проведения работы по комплектованию государственных специальных (коррекционных) образовательных учреждений;
определения потребности в кадрах учителей-дефектологов, учителей-логопедов и координации на этой основе работы педагогических институтов и университетов региона, института повышения квалификации работников образования по подготовке, переподготовке, повышению квалификации педагогов узких специальностей;
организации работы (совместно с ИПК) по аттестации руководителей специальных (коррекционных) образовательных учреждений, учителей-дефектологов, учителей-логопедов на высшую квалификационную категорию, а при наличии государственных учреждений специального образования, отсутствии в муниципальных образованиях специалистов необходимого уровня квалификации, и на первую квалификационную категорию;
осуществления мероприятий, направленных на развитие службы практической психологии образования, психолого-медико-педагогической и диагностической службы, создания реабилитационных центров для детей-инвалидов.
Особое место в деятельности региональных органов управления образованием занимает контроль как одно из четырех главных управленческих действий (наряду с планированием, организацией, руководством). Какому бы толкованию ни подвергались те или иные статьи Закона Российской Федерации «Об образовании», необходимо понимать, что только контроль делает управление развитием специального образования в регионе осязаемым, только контроль позволяет осуществлять необходимые в работе коррекцию, координацию, регулирование. Это вытекает из теории и научно обоснованной практики управления: управленческие действия представляют собой замкнутый цикл, взаимосвязанную замкнутую систему. При удалении любой части из этого цикла, из системы последняя разрушается, перестает существовать, так как управление (из-за отсутствия контроля) становится слепым, а процесс развития - неуправляемым.
На практике контроль осуществляется в ходе инспектирования, аттестации образовательных учреждений.
Под инспектированием понимается проведение региональным управлением образования проверок, наблюдений, обследований, осуществляемых в порядке надзора и контроля в пределах своей компетенции за соблюдением муниципальным управлением образования, подведомственными образовательными учреждениями и их должностными лицами законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области образования.
Целями инспектирования являются:
реализация принципов государственной политики в области образования;
обеспечение конституционных прав граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, на образование;
соблюдение государственных образовательных и минимальных социальных стандартов, нормативов в системе образования субъекта Российской Федерации;
исполнение нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов управления образованием и образовательных учреждений;
защита прав и свобод участников образовательного процесса;
совершенствование системы управления качеством образования (формирование условий и результатов обучения);
проведение анализа и прогнозирование тенденций развития системы образования субъекта Российской Федерации и ее составляющих.
При инспектировании в форме надзора проверяется деятельность руководителей муниципальных органов управления образованием и подведомственных образовательных учреждений с целью установления правомерности их фактических действий при реализации законодательных норм прямого действия или соответствие издаваемых нормативных правовых актов действующему законодательству в области образования вообще и специального образования в частности.
При инспектировании в форме контроля прослеживаются результаты деятельности муниципальных органов управления образованием и специальных (коррекционных) образовательных учреждений, их должностных лиц с целью установления исполнения законодательства и иных нормативных правовых актов, изучения последствий принятия управленческих решений в области специального образования. Методами инспекционного контроля являются: документальный контроль, обследование, экспертиза, анкетирование, опрос участников образовательного процесса, контрольные срезы усвоения образовательных программ и т.д.
Инспектирование может осуществляться в виде плановых, оперативных проверок, мониторинга.
Инспектирование в виде плановой проверки осуществляется в соответствии с планом работы отдела специального образования, соотнесенного с планами работы других отделов регионального управления образования, что обеспечивает периодичность и исключает нерациональное дублирование в организации проверок.
Оперативное инспектирование осуществляется в целях установления и проверки сведений о нарушениях, указанных в обращениях граждан и организаций, при возникновении конфликтных ситуаций и т.д.
Особую актуальность для специалистов регионального управления образования представляет инспектирование в виде" мониторинга, которое предполагает постоянное наблюдение за нормируемой деятельностью специальных (коррекционных) образовательных учреждений, сбор, систематизацию, анализ, накопление и обновление информации о деятельности системы специального образования, без чего невозможно принятие своевременных, правовых и эффективных управленческих решений.
Как правило, инспектирование осуществляется специалистами регионального управления образования, которые должны обладать соответствующей квалификацией в области коррекцией -ной педагогики и управления, а их должностные обязанности должны предусматривать инспекционные функции. Однако в качестве экспертов могут привлекаться сторонние (компетентные) организации и специалисты.
Инспекционные проверки могут быть комплексными (изучается два и более направлений деятельности), тематическими (изучается одно направление деятельности), фронтальными (проверяется вся нормируемая деятельность). По продолжительности тематические, комплексные проверки не должны превышать 5- 10 дней, фронтальные - двух недель.
К компетенции управления образования субъекта Российской Федерации при осуществлении инспектирования в области специального образования относится:
1. Контроль за исполнением имеющих нормативное значение положений:
Закона Российской Федерации «Об образовании», законов субъекта Российской Федерации в области образования;
указов Президента Российской Федерации в области образования и создания условий, среды жизнедеятельности для детей, нуждающихся в особой поддержке государства и детей-инвалидов;
постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, главы администрации региона в области образования детей с особыми нуждами и их социально-правовой защиты;
нормативных правовых актов Министерства образования Российской Федерации по вопросам специального образования.
2. Контроль за соответствием федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации:
нормативных правовых актов руководителей муниципальных образований и их органов управления образованием;
учредительных документов специальных (коррекционных) образовательных учреждений и других учреждений реабилитации детей и подростков системы образования;
локальных актов муниципальных органов управления образованием и подведомственных образовательных учреждений по вопросам специального образования.
3. Контроль за результатами деятельности муниципальных органов управления образованием по вопросам:
соблюдения прав граждан на образование и создания необходимой коррекционно-развивающей среды для детей и подростков в соответствии с их нуждами;
реализации положений региональной программы развития образования и целевых программ («Дети-инвалиды», «Дети-сироты» и др.), участником которых является региональный орган управления образованием;
соблюдения подведомственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями контрольных нормативов и показателей, указанных в приложении к лицензии;
соблюдения нормативных требований по вопросам охраны здоровья учащихся, санитарных правил содержания образовательных учреждений;
обеспечения социальных прав и гарантий детей, нуждающихся в помощи государства.
Управление образования субъекта Российской Федерации как учредитель государственных учреждений специального образования вправе осуществлять инспектирование деятельности учрежденных им образовательных учреждений по вопросам:
использования финансовых средств, выделяемых управлением образования субъекта Российской Федерации на содержание образовательного учреждения, а также финансовых средств, полученных образовательным учреждением из других источников;
сохранности и эффективности использования имущества, находящегося в оперативном управлении образовательного учреждения, в том числе на условиях аренды зданий, помещений, сооружений и другого имущества;
результатов деятельности руководителя образовательного учреждения;
соблюдения иных требований, установленных уставом и другими учредительными документами образовательного учреждения.
По итогам инспектирования, оформленного в виде аналитической справки, служебной записки, доклада, в зависимости от его формы, целей и задач с учетом реального положения дел могут проводиться заседания коллегий, педагогических советов, производственных и рабочих совещаний с педагогическим составом, совещания руководителей специальных (коррекционных) (образовательных учреждений, издаваться приказы, направляться письма и иные материалы инспектирования в компетентные органы, приниматься решения о повторном инспектировании или (привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц и т.д.
Формой государственно-общественного контроля за качеством образования является и аттестация образовательных учреждений. Не раскрывая в данной главе саму процедуру и содержание аттестации, отметим еще раз, что в соответствии со ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 г. № 12-ФЗ, с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 12.03.97 г. № 288 «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии» она проводится государственным (региональным) управлением образования один раз в пять лет. В соответствии с этим вопросы организации аттестации специальных (коррекционных) образовательных учреждений требуют постоянного внимания со стороны регионального управления образования и его специалистов в форме планирования этой деятельности, разработки специальных тестовых заданий, контрольных и квалификационных работ, обобщения материалов аттестации, выявления складывающихся тенденций и проблем в области специального образования, принятия адекватных управленческих решений, поощрения и распространения выявляемого педагогического опыта и прогрессивных педагогических технологий. Немаловажное значение в этой связи имеет проблема подбора и подготовки соответствующего круга экспертов (в зависимости от вида коррекционных образовательных учреждений), так как при аттестации специальных (коррекционных) образовательных учреждений наряду с общими вопросами аттестации (полнота выполнения основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников государственным образовательным стандартам и т.д.) должны изучаться и сугубо специфические вопросы: организация коррекционной и лечебно-профилактической работы, трудовой и социальной подготовки, соответствие реализуемых образовательных программ возможностям психофизического развития и состоянию здоровья воспитанников.
Одна из характерных особенностей состояния образования в Российской Федерации в настоящее время заключается в том, что многие образовательные учреждения переходят в режим развития, организуют экспериментальные площадки, научно обоснованной практикой возмещают пробелы в педагогической теории, ищут новые эффективные пути организации образовательного процесса. Эти тенденции характерны и для специального образования. С одной стороны, с новых позиций анализируются сложившиеся подходы к развитию детей с особыми нуждами, с другой - идет поиск более совершенных на данный момент системных решений.
Появляются образовательные учреждения нетрадиционного типа, в которых организаторы образования пытаются решить проблему гарантий прав и координации мероприятий по улучшению социального, организационного и культурного окружения детей и подростков с ограниченными возможностями. В функции специалистов этих нетрадиционных коррекционно-образовательных учреждений входят: диагностика, разработка методических пособий для педагогов, мониторинг, консультирование, психологический тренинг, работа с родителями детей-инвалидов и т.д. Конечный результат их деятельности - создание условий для развития личности детей и подростков с нарушениями различного вида и степени.
С точки зрения пересмотра предметоцентристской ориентации специального образования, вносятся изменения в учебные планы и программы специальных (коррекционных) образовательных учреждений. Предметом изучения становятся не только базовые понятия, но и нравственные понятия, нравственные отношения как психолого-педагогический феномен.
Становление рыночных отношений усиливает значимость системы подготовки выпускников специальных (коррекционных) образовательных учреждений к труду. Поэтому процесс определения новых путей допрофессиональной и трудовой подготовки предполагает не только высокий уровень профессиональной компетенции, но и определенную степень адаптации подростка-инвалида в новой социально-экономической ситуации.
Все это заслуживает глубокого анализа, формирования новых направлений деятельности и со стороны региональных органов управления образованием, что региональные органы управления образованием имеют большие возможности для привлечения к работе ученых, занимающихся проблемами специальной педагогики и психологии, методистов-практиков, объединяя их в творческие группы, лаборатории для решения тех или иных задач, подключая к экспертизе инноваций, разработке путей развития и совершенствования системы специального образования.
Одной из форм участия общественности в управлении развитием специального образования в регионах стали в последние годы научно-методические (методические) советы по коррекционно-педагогическим проблемам специального образования, создаваемые при региональных органах управления образованием.
В их состав могут входить ученые, руководители образовательных учреждений, опытные педагоги-практики, представители органов здравоохранения и социальной защиты населения, специалисты основных направлений специальной (коррекционной) педагогики и специальной психологии. Состав данного совета и положение о нем утверждаются руководителем управления образования субъекта Российской Федерации. Правильная организация работы совета может оказать региональному управлению образования значительную помощь в вопросах:
Прогнозирования путей развития и совершенствования системы специального образования региона;
Планирования и координации разработки научного и программно-методического обеспечения коррекционно-педагогической деятельности в регионе в сфере дошкольного и школьного образования; разработки и апробации программ комплексного дифференцированного психолого-медико-педагогического обследования детей и подростков, содержательного и организационного компонентов программ;
Экспертизы и поддержки экспериментальных площадок и авторских программ, авторов инновационных технологий в области специальной (коррекционной) педагогики;
Научно-методического консультирования руководителей специальных (коррекционных) образовательных учреждений по проблемам специальной (коррекционной) педагогики и специальной психологии;
Содействия обеспечению преемственности дошкольного и школьного образования детей с проблемами в развитии.
1. Управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.
2. Управление системой образования включает в себя:
1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;
3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;
4) проведение мониторинга в системе образования;
5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
6) государственную регламентацию образовательной деятельности;
7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;
8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.
3. Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
4. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.